Una Generazione Avanti

La delusione di Telemaco. Debito pubblico e giustizia intergenerazionale

Di Massimo Baldi*

Se, come sostiene Massimo Recalcati a proposito del “complesso di Telemaco”, “le nuove generazioni guardano il mare aspettando che qualcosa del padre ritorni” (Recalcati 2013), di questi tempi in Italia le correnti portano per lo più conti in sospeso da saldare. E se il rapporto simbolico fra le generazioni (il Nome del Padre, per dirla con Jacques Lacan) è in crisi, non lo è di meno il trasferimento di risorse economiche dai padri ai figli, a giudicare dal peso crescente di quell’eredità negativa che è il debito pubblico e da una ripartizione di costi e benefici della spesa pubblica sempre più svantaggiosa per i giovani, come mostrano analisi recenti dei “conti generazionali” (Pertile et al. 2015).

Peraltro parlare di un’entità collettiva come la “generazione” è necessariamente sospetto dal punto di vista dell’individualismo metodologico – anche nel caso di un uso strettamente tecnico come quello che ne fanno gli economisti, per i quali la “generazione” corrisponde alla cosiddetta “coorte” o classe di età. L’”individuo rappresentativo” di una generazione nasconde infatti la varianza dei casi singoli e si vedrà nel seguito che il problema della giustizia inter-generazionale si traduce anche nella trasmissione nel tempo delle diseguaglianze intra-generazionali.

 

Il debito pubblico e la tragedia (intergenerazionale) dei commons

L’Italia vive oggi nell’ombra di un debito pubblico pari al 135% del PIL, le cui origini risalgono al periodo 1970-90. Nel ventennio la spesa pubblica passò dal 34% al 53% del PIL, mentre il deficit medio fu pari al 10.5%: il deficit, che finanziava prevalentemente spesa corrente (gli investimenti pubblici furono in media pari al 4.5% del PIL), era alimentato sia dal disavanzo primario (guidato soprattutto dalla crescita della spesa previdenziale), sia da un’ingente spesa per interessi, sostenuta da un tasso medio di inflazione dell‘11.5%. Il debito pubblico passò dal 40.5% del PIL nel 1970 al 95% nel 1990. Il rispetto dei limiti sul deficit richiesti dall’ingresso nell’Eurozona provocò una stretta nella politica fiscale, che dal 1992 ha registrato pressoché ininterrottamente avanzi primari, mentre il deficit ha continuato a essere guidato dalla spesa per interessi: anche nel 2019 il deficit atteso del 2.1% è dato da un avanzo primario dell‘1.3% e una spesa per interessi del 3.4%. Il rapporto debito/PIL, dopo aver toccato il 121% nel 1994, è sceso fino al 103% nel 2007 per poi tornare a salire dopo la crisi finanziaria, anche a causa della riduzione del tasso di crescita dell’economia.

Un debito pubblico di oltre 2.300 miliardi di euro rappresenta oggi “il” problema di politica economica: un problema economico, in quanto sottrae risorse alla crescita ed è un elemento di permanente vulnerabilità finanziaria, come mostra la triste saga mediatica dello “spread” (il premio al rischio che i titoli di Stato italiani pagano rispetto a quelli tedeschi); un problema politico, in quanto, condizionando tutta l’azione di governo, questa vulnerabilità pregiudica l’esercizio stesso della democrazia.

Il debito pubblico è anche una causa di ingiustizia generazionale, sia perché la spesa corrente in disavanzo ha sottratto risorse agli investimenti produttivi e ha contribuito a erodere lo stock di capitale a disposizione delle nuove generazioni; sia perché – come mostra l’analisi dei “conti generazionali”, ovvero del saldo netto per ogni generazione fra tasse pagate e trasferimenti ricevuti (incluse le prestazioni non-monetarie) – il peso del “consolidamento” del debito pubblico è ricaduto soprattutto sulle generazioni più giovani, ad esempio in termini di un trattamento pensionistico molto meno generoso (Pertile et al. 2015); sia infine perché la compressione dello spazio di progettualità politica provocata dalla gestione dell’emergenza finanziaria permanente va a danno soprattutto del disegno della società futura.

La storia del debito pubblico in Italia è un caso emblematico della “tragedy of the commons” (Hardin, 1968), ovvero di quell’utilizzo eccessivo di risorse comuni che si manifesta quando le decisioni individuali presentano “esternalità negative”, ovvero la non coincidenza fra il costo di un’azione per il decisore e quello per la società. Mentre di solito questo fenomeno viene analizzato a proposito della decisione individuale (e.g. l’impresa che non tiene conto dei costi dell’inquinamento), l’esternalità non è estranea alla decisione collettiva: il meccanismo stesso della votazione a maggioranza (con la coercizione implicita dei dissenzienti) si presta a scelte di politica fiscale nelle quali benefici concentrati su determinati gruppi di interesse sono finanziati con imposte a carico di tutta la collettività. Se poi la spesa è finanziata con debito pubblico, i costi sono rinviati alle generazioni future: nella misura in cui la maggioranza al governo non “internalizza” tutti i costi della spesa corrente (e le generazioni future non hanno chi rappresenta i loro interessi), esiste una tendenza inerziale alla crescita del debito pubblico. D’altronde il meccanismo stesso della competizione elettorale fa sì che la spesa in disavanzo sia una decisione razionale per una maggioranza che vuole consolidare il proprio consenso, tanto più se le tendenze demografiche accrescono il peso elettorale di generazioni con un orizzonte vitale più breve (Yared, 2019).

Come il pascolo comune del celebre articolo di Garret Hardin, la capacità contributiva (presente e futura) del Paese è un “common pool” al quale la maggioranza di turno può attingere per finanziare le spese correnti, rinviando l’onere alle generazioni future, senza considerare che questa non è una risorsa inesauribile. È a questo punto che il problema dell’equità intergenerazionale si incontra con quello della sostenibilità del debito: se il costo medio del debito pubblico è superiore al tasso di crescita nominale dell’economia (come è stato il caso dell’Italia negli ultimi decenni) è necessario un avanzo primario (differenza fra la spesa al netto degli interessi e le entrate) affinché il rapporto debito/PIL si stabilizzi. Per un Paese come l’Italia a bassa crescita e con un costo del debito elevato (di qui l’importanza dello “spread”), la sostenibilità dipende quindi dalla capacità di generare indefinitamente avanzi primari: qui entra in gioco un fattore di carattere politico, in quanto la sostenibilità dipende dalla capacità e volontà delle maggioranze future di adottare politiche di austerità. Quando il mercato dubita di questa capacità/volontà, non è disposto a sottoscrivere il debito pubblico se non a tassi di interesse crescenti: questo può provocare una crisi self-fulfilling del debito, come mostrano le vicende della Grecia e dell’Italia in questo decennio e l’esperienza recente del cambio di governo in Argentina.

 

Intermezzo: le regole europee

La crisi del debito pubblico nell’Eurozona ha messo in luce un’altra forma di esternalità negativa: in assenza di vincoli esterni le decisioni di finanza pubblica di un Paese non tengono conto degli effetti sugli altri membri dell’Eurozona dalla crescita insostenibile del proprio debito. Questi effetti, in termini di contagio finanziario, si sono puntualmente verificati nel caso della crisi greca, che si è rapidamente estesa all’Italia e ad altri Paesi con elevati livelli di indebitamento. I vincoli di finanza pubblica concordati nel Trattato di Maastricht (limite 3% per deficit/PIL e del 60% per debito/PIL) erano stati concordati proprio per mitigare queste esternalità e sono stati rafforzati prima dal “Patto di crescita e stabilità” del 1997 e poi, sotto l’urgenza della crisi, dal “fiscal compact” del 2012, a seguito del quale l’Italia ha inserito in costituzione il vincolo del pareggio di bilancio.

Queste misure che pure, ponendo un vincolo esogeno alla discrezionalità fiscale dei governi nazionali, contribuiscono prima facie a mitigare l’ingiustizia intergenerazionale, non vanno al cuore del problema strutturale dell’Eurozona, che è quello di un disegno istituzionale gravemente incompleto: l’assenza di un’autorità fiscale federale con le risorse necessarie per far fronte a shock asimmetrici e in grado di emettere proprie passività, combinata con il divieto per la Banca Centrale Europea (BCE) di “monetizzare” il debito degli Stati membri, hanno di fatto contribuito a trasformare i titoli pubblici nazionali, che erano stati tradizionalmente considerati “privi di rischio”, in titoli rischiosi alla stregua di quelli di un emittente privato, contribuendo così al precipitare della crisi. È stato necessario che la BCE assumesse un ruolo al limite del proprio mandato – dal “whatever it takes” di Mario Draghi al “quantitative easing”, che è una forma indiretta di monetizzazione – per scongiurare la crisi del debito pubblico italiano e stabilizzare la situazione macroeconomica dell’Eurozona.

Inoltre il pareggio di bilancio è una regola subottimale, dal punto vista dell’efficienza economica, rispetto alla cosiddetta “golden rule”, che esclude dal pareggio la spesa per investimenti pubblici e che potrebbe dare un maggiore impulso alla crescita economica, senza violare la giustizia intergenerazionale. Proprio la bassa crescita, in Italia e altrove, ha fatto emergere un altro punto debole nell’architettura europea: il “deficit democratico”, ovvero il fatto che l’unione politica non è stata al passo con l’unione economica e che il Parlamento Europeo – l’unica istituzione con un mandato popolare – ha un peso ancora troppo modesto nella governance dell’Unione. Questo è stato tollerato solo finché l’adesione all’Unione ha prodotto benessere per i Paesi membri: venuta meno con la crisi economica la cosiddetta ”output legitimacy”, i vincoli posti dagli “unelected bureaucrats” di Bruxelles alla politica fiscale sono divenuti un facile bersaglio per la propaganda dei partiti nazional-populisti, che li rappresenta come un odioso ostacolo posto dall’ideologia neoliberale all’autodeterminazione del “popolo”.

 

Smascherare la giustizia intergenerazionale?

La rinnovata “critica dell’ideologia” non ha risparmiato nemmeno la giustizia intergenerazionale, che viene spesso presentata come un falso problema, un espediente per distogliere l’attenzione dal vero conflitto, che è quello fra popolo ed élite, nelle sue varie manifestazioni (debitori vs creditori o, per chi non si è aggiornato, lavoro vs capitale). Chi esprime preoccupazione per il peso del debito sulle generazioni viene anzi accusato di legittimare l’austerità fiscale, il nuovo “strumento di cattura del plusvalore” (Lazzarato 2013), che trasferisce risorse dal popolo, debitore di ultima istanza, alla “speculazione”.

Innanzitutto viene recuperato un classico argomento keynesiano: il debito pubblico, anche se finanzia la spesa corrente, non trasferisce un costo alle generazioni future, perché “lo dobbiamo a noi stessi” (Lerner 1961) – quindi non c’è alcun onere per la collettività, al massimo dei “costi frizionali” di redistribuzione fra contribuenti e percettori di interessi sul debito. Fa ovviamente eccezione il debito pubblico detenuto da non residenti (circa un terzo nel caso dell’Italia), ma l’argomento si mostra comunque fallace, quando si riconosca che la spesa corrente finanziata con debito comporta due transazioni: una volontaria, in cui alcuni soggetti acquistano titoli di Stato come forma di investimento finanziario, e una “coercitiva”, in cui altri soggetti ricevono oggi una prestazione dallo Stato contro una tax liability a carico delle generazioni future. Se la spesa non fosse finanziata con debito, i primi soggetti effettuerebbero un investimento alternativo, mentre non vi sarebbe alcuna tax liability per i contribuenti futuri: il costo della spesa corrente in disavanzo per la collettività futura è quindi la riduzione dello stock di capitale privato e della capacità produttiva dell’economia (Buchanan 1958). Per questo la golden rule, che consente di finanziare con debito solo gli investimenti, garantisce l’equità intergenerazionale.

D’altra parte anche gli effetti intragenerazionali del debito pubblico possono essere trascurati solo se si considera la collettività come un corpo unico, all’interno del quale gli interessi sono una semplice partita di giro. Se invece le unità politiche elementari sono gli individui (kantianamente liberi e uguali), si comprende che gli effetti distributivi dovuti alla non identità di beneficiari della spesa pubblica, detentori di titoli e contribuenti sono tutt’altro che irrilevanti e che non vi è necessariamente compensazione a livello individuale fra imposte pagate e interessi percepiti.

Ma i keynesiani più audaci rilanciano, strappando l’ultimo velo dell’ideologia neoliberale: il vincolo di bilancio intertemporale dello Stato, secondo cui il deficit di oggi richiede un surplus domani, non esiste! O meglio non esisterebbe se si seguissero le indicazioni della Modern Monetary Theory (MMT): un governo può finanziare la spesa pubblica semplicemente battendo moneta (tecnicamente collocando titoli di Stato presso la banca centrale), almeno finché questo non provoca un aumento indesiderato dell’inflazione; in questo caso lo Stato può assorbire la moneta in eccesso mediante la tassazione (Randall Wray 2014). MMT ha alimentato in Italia le nostalgie nazional-populiste per la sovranità monetaria: se solo ci si potesse sottrarre al giogo dell’euro e riprendere il controllo della printing press, il problema del debito pubblico sarebbe risolto e la prosperità nazionale sarebbe a portata di mano. La vera origine della crisi del debito pubblico sarebbe quindi il “divorzio” fra Tesoro e Banca d’Italia nel 1981, a seguito del quale la banca centrale non fu più costretta a sottoscrivere le aste dei titoli di Stato: d’altronde la creazione del lucrativo mercato del debito pubblico italiano rientrava – ovviamente – nel disegno delle élite finanziarie transnazionali.

MMT pare offrire un’elegante uscita dalla trappola del debito e quindi contrastare a suo modo l’ingiustizia intergenerazionale, ma – anche sorvolando sulle difficoltà pratiche della fantasiosa “Ital-exit” – il costo sociale di un’inflazione elevata e variabile (prevedibile conseguenza di MMT) sarebbe ingente: la stabilità del valore della moneta nel tempo rappresenta infatti un bene pubblico, dal momento che consente agli agenti economici di formulare piani d’azione su orizzonti lunghi e fornisce loro una riserva di valore per far fronte all’incertezza. Per questo la politica monetaria non deve essere subordinata alle esigenze della politica di bilancio (la cosiddetta fiscal dominance) e deve essere affidata a una banca centrale indipendente: si tratta di una tutela di carattere costituzionale (in senso lato), volta a impedire l’appropriazione di un bene pubblico da parte della maggioranza del momento. I sostenitori di MMT al contrario condividono l’avversione di Keynes per il rentier e per il “feticcio della liquidità” (Keynes 1936), coerentemente con una visione dirigista dell’intervento pubblico nell’economia.

Un altro filone di critica non nega gli effetti intergenerazionali del debito, ma ne minimizza la portata pratica: le metriche della diseguaglianza intergenerazionale come i “generational account” non tengono conto dei trasferimenti all’interno delle famiglie, con cui i “vecchi” sostengono i “giovani”. Ad esempio un recente studio di CGIL-SPI mostra che in Italia i trasferimenti da parte dei pensionati a sostegno di parenti stretti ammontano a circa 8-10 mld, contro soli 2-3 mld in senso opposto: insomma i pensionati restituiscono alle famiglie una parte di quel generoso trattamento che oggi lo Stato non può più assicurare ai giovani. Un analogo meccanismo di sostegno è l’eredità: anche la teoria economica mostra che, se i genitori sono razionali e hanno a cuore il futuro dei figli, a fronte di un aumento del deficit pubblico destineranno una maggiore quota di risparmio all’eredità, in modo da compensare l’impatto sul “conto generazionale” dei figli (Barro 1974). Insomma la soluzione alle diseguaglianze generazionali è di fatto “privatizzata” (tanto più con una ricchezza delle famiglie italiane che supera i 10.000 miliardi di euro) e le proteste di Telemaco suonano come l’ennesima forma di ingratitudine verso i genitori.

Questa soluzione privatistica è in piena sintonia con il familismo italico, l’altra faccia di quel carente senso della res publica che trova la sua manifestazione più eclatante nell’evasione fiscale – ragione non ultima del precario stato della finanza pubblica. Ma non si può contare sulla solidarietà familiare per garantire quella generalità di trattamento dei cittadini che è uno dei fondamenti dello Stato liberale: il meccanismo dell’eredità e dei doni inter vivos affida la protezione dei membri delle generazioni future alla contingente composizione della generazione corrente fra soggetti altruisti ed egoisti (e se il nonno pensionato preferisce fare una crociera?) e comunque li espone agli scostamenti casuali fra la distribuzione (notoriamente concentrata) della ricchezza e delle eredità e quella del carico fiscale. La soluzione familista anzi non fa che perpetuare quella differenza nelle dotazioni iniziali che è uno dei principali ostacoli all’uguaglianza delle opportunità: l’Italia è uno dei Paesi sviluppati con il più elevato grado di persistenza intergenerazionale dei livelli di istruzione, reddito e ricchezza (Cannari-D’Alessio 2018), sintomo di una situazione in cui le opportunità sono diseguali e la mobilità sociale è bloccata.

Insomma l’ingiustizia inter-generazionale legata all’abuso del debito pubblico ha anche una dimensione intra-generazionale, tanto più se le politiche di austerità finiscono per incidere sulla prestazione di quei servizi, come l’istruzione, che dovrebbero contribuire a creare un level playing field e controbilanciare le diseguaglianze familiari fra i membri della stessa generazione: negli ultimi anni l’Italia ha speso meno per la pubblica istruzione che per pagare gli interessi sul debito (Caiumi 2019). La diseguaglianza persistente accresce la conflittualità e indebolisce il contratto sociale: guardando al problema nel quadro della teoria della giustizia di John Rawls, si potrebbe concludere che il “principio di giusto risparmio”, che richiede che si lasci a ciascuna generazione uno stock di capitale non inferiore a quello delle precedenti, non è affatto in contraddizione con il “principio di differenza”, che prescrive l’uguaglianza di opportunità e ammette solo quelle diseguaglianze che migliorano le condizioni dei cittadini più svantaggiati (Rawls 1971).

 

Politics by principle: la regola aurea

Se Telemaco, ancora fermo sulla sponda a scrutare l’orizzonte, esprime, diversamente dall’Anti-Edipo deleuziano (non a caso figlio degli anni Settanta), una “domanda di legge”, quale risposta può attendersi da chi oggi prende le decisioni sul suo futuro?

Gli effetti di esternalità che pervadono le scelte collettive si traducono in una “irresponsabilità razionale” rispetto alle conseguenze del deficit pubblico: per questo in Italia la cultura della spesa in disavanzo è largamente maggioritaria ed è stata abbracciata con entusiasmo dalle nuove forze nazional-populiste. Parlare di attitudini culturali verso il debito non è inappropriato, dato che proprio il concetto di “debito” ha una storia millenaria a cavallo fra religione, morale ed economia: si veda, come caso opposto a quello italiano, l’attuale dibattito in Germania sul perseguimento autolesionista della politica dello schwarze Null. È certamente necessario agire sulla cultura politica e cercare di contrastare il privilegio che essa accorda al presente: a tal fine l’utilizzo del “generational accounting” a corredo delle leggi di bilancio, sia pure con le sue limitazioni metodologiche e approssimazioni, sarebbe utile per accrescere la sensibilità agli aspetti intergenerazionali della politica fiscale (Diamond 1996).

Peraltro non si può certo nutrire un’anacronistica nostalgia per la “religione fiscale vittoriana”: quel mondo è stato travolto dal suffragio universale e dal Welfare State, oltre che da quella rivolta contro il Super-Io che si è espressa nella rivoluzione sessuale e nel keynesismo (Tratner 2001). La legge che attende Telemaco non è quella sacrificale del Super-Io, ma una legge “generativa”, che apra spazi piuttosto che chiuderli: è la domanda di una “politics by principle” (Buchanan-Congleton 1998), tanto più necessaria di fronte alla moda dilagante del realismo politico, che vede ovunque un gioco a somma zero fra forze contrapposte. Una politics by principle sensibile alla giustizia fra le generazioni non può che sostenere l’adozione di limiti alla spesa in disavanzo e alla crescita indefinita del debito pubblico. Questo punto deve essere tenuto fermo contro chi chiede che il vincolo costituzionale di bilancio in pareggio venga rimosso, in nome dell’autodeterminazione del popolo e contro le ingerenze dei tecnocrati europei: questa limitazione della discrezionalità della maggioranza tutela il diritto dei cittadini futuri alla generalità di trattamento e rappresenta un’applicazione del principio “no taxation without representation”.

Questo non significa che il vincolo non possa essere migliorato: la golden rule, che esclude la spesa per investimenti dal pareggio di bilancio, sarebbe infatti superiore nel contemperare efficienza economica e giustizia intergenerazionale (Blanchard-Giavazzi 2004). Gli investimenti pubblici sono necessari nei casi di “market failure” (beni pubblici in senso stretto e beni con elevate esternalità positive, come l’istruzione); essi contribuiscono non solo alla crescita economica corrente ma anche a quella potenziale, attraverso l’aumento della capacità produttiva dell’economia: nella misura in cui questo accresce la capacità contributiva delle generazioni future, il finanziamento con debito è coerente con la giustizia intergenerazionale. Il semplice pareggio di bilancio può invece impedire che vengano effettuati investimenti vantaggiosi (il cui tasso di rendimento è superiore al costo), tanto più nell’attuale contesto di tassi di interesse storicamente bassi, e rischia di accrescere la propensione delle maggioranze di governo per la spesa corrente.

Oggi il Patto di Stabilità e Crescita concede una flessibilità limitata e fortemente condizionale per programmi di investimenti pubblici che possano essere assimilati a “riforme strutturali”, in caso crescita del PIL negativa o molto al di sotto del potenziale. Un ampliamento di questi limiti potrebbe essere il primo passo concreto verso una riforma della governance fiscale europea, che deve avere come obiettivo ultimo la creazione di un’autorità fiscale dell’Eurozona in grado di integrare in modo decisivo la strumentazione di politica economica. Il coordinamento fra politica fiscale e politica monetaria può innescare un processo virtuoso di ripresa, che è l’unico modo realistico per uscire dalla trappola del debito: la politica monetaria estremamente espansiva perseguita dalla BCE contribuisce infatti ad abbassare nel tempo il costo medio del debito (oggi pari al 2.6% in Italia) e quindi la soglia che il tasso di crescita nominale deve superare per innescare una riduzione inerziale del rapporto debito/PIL (Blanchard 2019). Inoltre un’iniziativa europea a favore degli investimenti, soprattutto nelle aree più orientate alle generazioni future (e.g. ambiente, istruzione), oltre a essere necessaria per sostenere la crescita, potrebbe anche avere un significato simbolico e rinnovare il senso dell’Eurozona come un progetto comune di Open Society e non come un sistema di regolamento dei rapporti creditizi fra i suoi membri.

 

*Massimo Baldi, è autore del libro Una libbra di carne. La crisi del debito pubblico e il patto fra le generazioni (Mimesis 2019). Parteciperà con uno speech a “Una generazione avanti, idee per l’Italia che verrà” il 18 gennaio a Bologna. 

 

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