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Alcune proposte per una esecuzione più efficiente del PNRR

Di Nicoletta Parisi e Dino Rinoldi

Il 17 ottobre scorso Emma Bonino, nel proprio intervento all’Assemblea nazionale di +Europa, rinnovata dal Congresso, ha ricordato quanto urgente e importante sia per il nostro Paese una buona attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) italiano.

Il Presidente del Consiglio, commemorando il 14 settembre scorso Beniamino Andreatta, ha auspicato un «percorso di riforme» tramite l’attuazione del PNRR italiano. Qualche giorno dopo (23 settembre), in Confindustria, egli ha evocato la necessità di «un patto economico, sociale e produttivo» per il rilancio del Paese. All’Assemblea generale delle Nazioni Unite, il 24 settembre, ha parlato di transizione ecologica come motore della crescita e della urgenza di affrontare i costi economici e sociali immensi che essa comporta, in un clima di solidarietà europea e internazionale. All’inizio di ottobre (l’8) ha sottolineato che per tutto ciò «i tempi sono diventati anche brevi».

Il Presidente dell’Autorità antitrust italiana, Roberto Rustichelli, ha parlato al riguardo (il 29 settembre) di «molte incognite», osservando che «una riflessione urgente si impone» su corruzione, disciplina degli appalti e normativa regolatrice della concorrenza perché si «rischia … di ostacolare il conseguimento degli obiettivi del PNRR».

L’Italia ha oggi una particolare responsabilità in quanto Paese maggiormente beneficiato dai fondi europei: del “pacchetto” NextGenerationEU-NGEU di 750/800 miliardi (comprensivo del Dispositivo per la ripresa e la resilienza di 672,5 miliardi: regolamento 2021/240 del Parlamento europeo e del Consiglio) al nostro Paese possono infatti essere attribuite risorse (fra sovvenzioni e prestiti) pari al 28% dell’intero ammontare. L’evoluzione futura dell’Unione europea, in particolare quanto alla sua capacità di fornirsi in modo strutturale di strumenti di intervento finanziati da vere «risorse proprie», come previsto dall’art. 311 del Trattato sul funzionamento dell’UE, dipenderà molto dalla capacità dell’Italia di impiegare in modo efficace ed efficiente i nuovi finanziamenti introdotti (per ora provvisoriamente) per superare l’emergenza pandemica. È temporaneo il SURE (regolamento 2020/672 del Consiglio volto a sostenere i rischi di disoccupazione); è temporanea la raccolta da parte della Commissione europea dei capitali necessari a finanziare il Dispositivo per la ripresa e la resilienza; è solo in itinere la creazione di nuove risorse proprie europee (decisione 2020/2053 del Consiglio). Ma la prima emissione nei mercati finanziari del debito, da parte della Commissione, di Euro Green Bond avvenuta nei giorni scorsi e chiusasi con una raccolta di 15 miliardi di euro (con domande di 11 volte superiori alla richiesta) a scadenza di 15 anni non può non rendere ottimisti.

Le parole che il Presidente del Consiglio ha pronunciato segnano un percorso che il Governo ha già affermato di voler seguire con i tanti provvedimenti in qualche misura già adottati o annunciati come prossimi. Draghi ha del resto richiamato ciascuno di noi «al senso di responsabilità. Non solo verso l’UE, ma verso noi stessi e le nuove generazioni. Abbiamo il dovere di spendere [le risorse del PNRR] in maniera efficiente e onesta. E di avviare un percorso … per rendere l’economia italiana più giusta e più competitiva». Tre sostantivi pesanti il Presidente del Consiglio ha indirizzato alle istituzioni pubbliche, ai cittadini del nostro Paese: responsabilità, efficienza, onestà.

Perché questi tre concetti si trasformino in azione e non rimangano soltanto un auspicio chiediamo che:

1. Si dia corso alla riduzione del numero (così come lo si è fatto per le Camere di commercio) e alla massima professionalizzazione delle stazioni appaltanti, al fine di rendere credibile una competente azione pubblica di spesa e di “messa a terra” dei progetti di investimento contenuti nel PNRR italiano: soltanto chi è competente può avere capacità di spesa su progetti dal quale dipende la crescita sostenibile del Paese e il benessere delle future generazioni.

2. Si proceda a dare miglior esecuzione al decreto – a seguito di sua pubblicazione in Gazzetta ufficiale – sulla digitalizzazione dei contratti pubblici di affidamento di servizi, lavori e forniture, sola via per assicurare l’effettiva semplificazione e congiuntamente anche la velocità nell’affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici.

3. Non si adottino riforme normative in materia di strategia di prevenzione della corruzione che abbassino lo standard di integrità della pubblica amministrazione, aprendo così varchi all’infiltrazione di pratiche illegali o di maladministration: non si possono consentire usi distorti di risorse pubbliche essenziali alla crescita del Paese.

4. Non si adottino riforme normative che abbassino il livello di trasparenza amministrativa vigente in Italia, in particolare riducendo le possibilità di accesso civico del cittadino ai dati, alle informazioni e agli atti della pubblica amministrazione: non si operi in favore di una piattaforma unica sulla trasparenza situata presso l’Autorità Nazionale Anticorruzione, che determinerebbe come minimo una de-responsabilizzazione di ciascun ente della pubblica amministrazione a fare luce dall’interno sul proprio agire valorizzando la propria accountability.

5. Venga ripreso il processo di adeguamento alla direttiva dell’Unione europea (n. 2019/1937/UE) in materia di tutela del dipendente che segnala illeciti (cd. Whistleblower), affinché il nostro ordinamento adempia ad essa tempestivamente (ovvero entro il 17 dicembre prossimo) almeno per la parte di rilievo pubblicistico, ma già preparandosi all’attuazione nel 2023 della parte privatistica. Il Whistleblowing è uno strumento di prevenzione delle irregolarità e delle illegalità che ha dato buona prova di sé anche in questo periodo di pandemia, scongiurando il riprodursi di comportamenti suscettibili di mettere a rischio la salute pubblica: occorre valorizzarlo dando certezza al “segnalante” che da questa sua iniziativa non deriveranno misure demansionanti, discriminatorie, vessatorie.

6. Venga costruita (in Open Data) la piattaforma informatica (ai sensi dell’art. 1, comma 1043, della Legge di bilancio 2021) destinata ad attivare trasparenza nell’esecuzione del PNRR tramite la possibilità di ciascun cittadino di accedervi per informarsi e per monitorare l’avanzamento della “messa a terra” dei singoli progetti e delle riforme che danno consistenza al PNRR stesso.

7. Si attivi il Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, previsto dall’art. 3 della legge n. 108/2021 e istituito con dcpm 14 ottobre 2021, per consentire che la società civile, tramite gli enti esponenziali di sua rappresentanza, ivi comprese le università, possano esercitare la funzione consultiva loro assegnata in modo incisivo e responsabilizzato, al fine di contribuire alla miglior esecuzione del PNRR accompagnando l’azione in materia delle pubbliche istituzioni. La gran parte dei progetti contenuti nel PNRR italiano è infatti destinata ai cittadini stessi, alle comunità territoriali in cui essi vivono, perseguendo effetti che possibilmente siano duraturi o comunque di lungo periodo e capaci di determinare crescita economica, sviluppo sociale, stabilità anche per il futuro. Di nuovo menzionando la trasparenza amministrativa occorre ricordarne l’intrinseca caratteristica di essere strumento di democrazia e di contribuire alla stabilità delle istituzioni.

8. A motivo della temuta pletoricità del tavolo per il partenariato nominato al precedente punto 7, e dunque in ragione delle possibili difficoltà che esso incontrerà – quando istituito – nell’esercitare rapidamente ed efficacemente la funzione consultiva conferitagli dalla legge, si provveda ad utilizzare anche altre modalità di coinvolgimento della società civile nelle diverse fasi di esecuzione del PNRR, come per esempio quella offerta dall’art. 8, comma 5bis, della legge di conversione del decreto legge governance e semplificazioni bis (legge n. 108/2021): esso dispone la costituzione di tavoli di lavoro di settore e territoriali da parte di ciascuna amministrazione titolare di interventi previsti nel PNRR, tavoli continuativi e finalizzati a discutere i progetti di investimento e le loro ricadute economiche. Occorre che al più presto sia adottato il protocollo d’intesa nazionale tra Governo e parti sociali più rappresentative affinché questi tavoli possano costituirsi: infatti stanno già per essere pubblicati i primi bandi per l’affidamento di progetti PNRR.

9. Si impari – dalla metodologia che l’Unione europea impone a ciascuno degli Stati membri per accordare le risorse del “NextGeneratioEU” – a utilizzare un efficiente ed efficace modello per la valutazione futura delle politiche pubbliche nazionali. L’esperienza auspicabilmente positiva maturata con l’esecuzione del PNRR dovrebbe essere messa a regime oltre il 2026, al fine di adottare criteri di valutazione sistematica delle politiche pubbliche. Tali criteri dovrebbero diventare parte integrante dello stesso processo di formazione del bilancio pubblico. Sarebbe ugualmente un lascito duraturo del Piano se l’ordinamento italiano fosse capace di utilizzare, anche oltre l’attuazione del PNRR, una metodologia condivisa fra ambiente pubblico e investitori privati, tale da consentire la selezione degli investimenti migliori e più in generale della spesa pubblica con modalità che nelle mutate contingenze siano più congrue al sostegno della crescita economica e dello sviluppo sociale, capaci di escludere certe tipologie di spesa dall’applicazione di un futuro Patto di stabilità e crescita.

Non vanifichiamo lo sforzo finanziario che l’Unione europea e, una volta tanto, i suoi Stati membri hanno messo in campo con l’iniziativa NextGenerationEU. Serve alla crescita del Paese; serve allo sviluppo dell’integrazione europea; consente di guardare alla federazione continentale che l’art. 1 dello Statuto di +Europa si dà come obiettivo.

Serve anche ad avviare i negoziati su un nuovo Patto di stabilità e crescita, su basi propulsive e non meramente contenitive, difensive. Solo così l’Italia contribuirà concretamente al processo di integrazione del continente europeo, condividendo – dunque arricchendo – la propria sovranità nazionale di fronte a sfide che, per essere globali, richiedono una risposta non dimensionata su base statuale.

È da queste considerazioni che è nata la mozione particolare – intitolata «Tempi brevi per l’attuazione del PNRR» presentata il 17 ottobre scorso in Assemblea, dove è stata accolta come raccomandazione.

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